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從城市化的進(jìn)程來看，此前鎮(zhèn)往往只能改為街道，但街道只是一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)有幾百平方公里，人口也非常多，街道顯然管理不過來。如果將鎮(zhèn)改為市，也是城鎮(zhèn)化過程中的一大創(chuàng)新

在城市化的大潮下，不僅縣改市、縣改區(qū)有望加快推進(jìn)，沿海部分發(fā)達(dá)鎮(zhèn)也有望改市。這些經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)上千億元、人口眾多的鎮(zhèn)，往往存在“大腳穿小鞋”的窘?jīng)r，改市或可解決其基層行政人員不足的問題。

粵浙醞釀鎮(zhèn)改市

廣東省住建廳網(wǎng)站公布了《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》征求意見稿，提出把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級(jí)別下賦予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，大力推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略。同時(shí)向中央政府積極爭(zhēng)取新型設(shè)市模式試點(diǎn)，將符合條件的鎮(zhèn)按照城市要求合理配置資源和統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，實(shí)行城市管理。

經(jīng)過改革開放三十多年的高速發(fā)展，廣東尤其是珠三角佛山、東莞、中山等地鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)十分強(qiáng)大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量比中西部很多縣甚至地市還大。以廣東佛山市容桂鎮(zhèn)為例，2013年，容桂規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)1414億元，工商稅收達(dá)到55.41億元?，F(xiàn)有各類企業(yè)及個(gè)體工商戶超2萬家，其中超億元企業(yè)123家。居住的常住人口超過了50萬。

不過，這些鎮(zhèn)街目前的行政級(jí)別僅僅為正科級(jí)單位。例如容桂以前公務(wù)員編制不到80人，卻要負(fù)擔(dān)相當(dāng)于一個(gè)縣人口的公共服務(wù)，典型的“大腳穿小鞋”，為此容桂街道不得不長(zhǎng)期以聘請(qǐng)“社工”的方式，解決基層行政人員不足的問題。同時(shí)，容桂街道又要為區(qū)內(nèi)50萬人口和上萬家企業(yè)提供服務(wù)，但由于缺少相應(yīng)的行政權(quán)限，“責(zé)任如西瓜、權(quán)限如芝麻”，公共服務(wù)很難跟上。

國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員配置嚴(yán)重不足、管理權(quán)限有限，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。因此要么提升這些強(qiáng)鎮(zhèn)的行政級(jí)別，要么采取強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)舉措，賦予這些強(qiáng)鎮(zhèn)更高級(jí)別的社會(huì)管理權(quán)限。

為了改變這樣的局面，2009年以來，廣東佛山的順德區(qū)試點(diǎn)簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)，將大部分事權(quán)向鎮(zhèn)街下放，目前十個(gè)鎮(zhèn)街均已獲得縣級(jí)管理權(quán)限，而南海區(qū)也同樣啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，大部分市區(qū)的審批權(quán)限下放給鎮(zhèn)。

此次，廣東提出的將珠三角符合條件的巨型鎮(zhèn)逐步升格為“鎮(zhèn)級(jí)市”，賦予城市的管理權(quán)限，也正是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的進(jìn)一步深化。

廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長(zhǎng)彭澎告訴本報(bào)，把一些強(qiáng)鎮(zhèn)改為市，賦予縣級(jí)甚至部分市級(jí)管理權(quán)限，同時(shí)人員編制也有望增加，這樣一來有利于社會(huì)管理和服務(wù)。另一方面，鎮(zhèn)改為市，從規(guī)劃發(fā)展上，就是一個(gè)城市管理的格局，有利于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

彭澎稱，從城市化的進(jìn)程來看，此前鎮(zhèn)往往只能改為街道，但街道只是一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)有幾百平方公里，人口也非常多，街道顯然管理不過來。如果將鎮(zhèn)改為市，也是城鎮(zhèn)化過程中的一大創(chuàng)新。

不僅是廣東，其他一些沿海發(fā)達(dá)省份也在籌劃將一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)改為市。早在2010年2月，浙江溫州就提出要努力把5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市，包括樂清柳市鎮(zhèn)、蒼南龍港鎮(zhèn)等。

今年7月，國(guó)家發(fā)改委等11部委印發(fā)的“關(guān)于開展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知”中，提及新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的五項(xiàng)任務(wù)，其中“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作”引起外界廣泛關(guān)注。

未來或現(xiàn)5級(jí)城市

如果鎮(zhèn)級(jí)市得以設(shè)立，未來中國(guó)的城市體系中，將出現(xiàn)5個(gè)層級(jí)的城市。其中最高層級(jí)的是北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，這4個(gè)城市為正省級(jí)。

比直轄市級(jí)別稍低的是15個(gè)副省級(jí)城市，這些城市中，既有廣州、南京、武漢、成都、西安、沈陽這些傳統(tǒng)的大區(qū)中心，也包括了杭州、濟(jì)南、哈爾濱、長(zhǎng)春4個(gè)較為突出的省會(huì)城市，還包括深圳、廈門、寧波、青島、大連這5個(gè)計(jì)劃單列市。這15個(gè)城市的四套班子的一把手均為副省級(jí)。

也就是說，只有10個(gè)省會(huì)城市是副省級(jí)城市，其他省會(huì)城市雖然市委書記通常由副部級(jí)的省級(jí)常委兼任，但這是因?yàn)槭?huì)城市地位重要才進(jìn)行的“高配”。至于其市委書記職務(wù)本身是正廳級(jí)，其任免權(quán)限亦在所在省委。

在副省級(jí)城市之外，其他地級(jí)市均為正廳級(jí)。與非副省級(jí)城市的省會(huì)城市一樣，一些地級(jí)市由于地位比較重要，其一把手通常也由副省級(jí)的省級(jí)常委兼任，如江蘇蘇州、無錫，江西贛州，湖北宜昌、襄樊等。其中，蘇州是我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量最大的地級(jí)市，其經(jīng)濟(jì)總量在中國(guó)地級(jí)以上的市中位列第六。

通常而言，一個(gè)地級(jí)市會(huì)下轄若干個(gè)縣級(jí)市或縣區(qū)，但也有個(gè)別城市例外，如廣東的中山和東莞，就沒有縣，而由市直管鎮(zhèn)，減少了行政層級(jí)，大大增加了鎮(zhèn)域發(fā)展活力。

在地級(jí)市之下，就是縣級(jí)市了。上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代初，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東部的浙江、江蘇、山東等地掀起了縣改市的熱潮，尤其是蘇南等地幾乎所有縣都改成了市。在井噴期的1994年~1996年，全國(guó)共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。

縣改為縣級(jí)市，盡管行政級(jí)別仍然一樣，但兩者之間的差別卻很大，由于縣的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機(jī)會(huì)也不同。福建一位縣級(jí)官員告訴本報(bào)記者，縣改為市，除了名字好聽點(diǎn)、招商引資容易點(diǎn)外，更為重要的是建設(shè)發(fā)展中配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限大了不少，因此很多縣都希望改為市。

在縣級(jí)市之下，就是有望成立的鎮(zhèn)級(jí)市。如果順利實(shí)施，那么未來中國(guó)的城市將有5個(gè)級(jí)別，也就是從正省級(jí)的直轄市到正科級(jí)的鎮(zhèn)級(jí)市。

（據(jù)9月16日第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)）