財政部部長解讀新預算法：取得5方面重大突破
財政部部長解讀新預算法：取得5方面重大突破
作者：樓繼偉
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發(fā)布時間：2014-09-03 09:25:06
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8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》(以下簡稱《決定》)，并重新頒布修訂后的預算法，《決定》自2015年1月1日起施行。新預算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了黨中央、國務院確定的財稅體制改革總體要求，以及近年來財政改革發(fā)展的成功經驗，同時也為進一步深化財稅改革引領方向，在預算管理諸多方面取得了重大突破。預算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度。新預算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果，更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。
一、預算法修改的必要性和緊迫性
原預算法自1995年施行以來，對于規(guī)范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已不能完全適應形勢發(fā)展的要求，主要是對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性、預算監(jiān)督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規(guī)定。此外，近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經驗，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立現代財政制度。預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。因此，修改預算法，是規(guī)范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。
二、新預算法的重大突破
我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預算管理上，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執(zhí)行有效，紀律嚴明。新預算法反映了上述現代預算管理的基本要素，是現代財政制度的重要組成部分。
(一)完善政府預算體系，健全透明預算制度。
近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，我國已經取消了預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現代預算完整性的要求，體現了建立全口徑預算的改革方向。因此，新預算法刪除了有關預算外資金的內容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規(guī)范。
公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。
(二)改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。
原預算法規(guī)定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。根據十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，新預算法增加規(guī)定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當等內容。為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算收入的編制，應當與經濟和社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。
同時，為適應經濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調控的需要，新預算法強調，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。省級一般公共預算年度執(zhí)行中，如果出現短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的，經本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對年度預算的約束留出了空間。
(三)規(guī)范地方政府債務管理，嚴控債務風險。
原預算法規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規(guī)模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風險隱患。為規(guī)范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務風險。
(四)完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化。
國家實行財政轉移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經驗，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區(qū)域協調發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉移支付設置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規(guī)范和完善轉移支付制度，新預算法增加規(guī)定：財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應當提前下達轉移支付預計數，地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。這將有利于優(yōu)化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。
(五)堅持厲行節(jié)約，硬化預算支出約束。
針對現實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，新預算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調，各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。對各級政府、各部門、各單位在預算之外或者超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分。
現代預算管理的靈魂，是硬化預算對政府支出的約束，而硬化預算支出約束的關鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預算法增加規(guī)定：在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。
國庫集中收付制度，是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現這一改革成果，新預算法增加規(guī)定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務院的規(guī)定完善國庫現金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。
三、認真貫徹實施新預算法
法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”，如果有了新預算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預算法是我國財政經濟工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：
第一，做好新預算法的學習宣傳工作。要認真學習、全面理解新預算法，準確掌握新預算法的精神、原則和各項具體規(guī)定，增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規(guī)定作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。各級財政部門在學好用好新預算法的同時，還要大力做好新預算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內容，除專門組織新預算法培訓外，其他業(yè)務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在“六五”普法驗收中要把各地貫徹執(zhí)行新預算法的情況作為重要考核內容。同時，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預算法，讓社會公眾了解掌握預算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。
第二，做好新預算法實施的立法配套工作。新預算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定。我國是一個大國，各地預算管理所面臨的環(huán)境和條件不同，預算管理的水平差別也較大。因此，本著從實際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結合的原則，中央層面還需要按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。總之，加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。
第三，做好新預算法實施與深化財稅改革的協調推進工作。這次新預算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認真總結并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預算管理實踐的經驗，同時也明確了今后預算管理活動的方向，為深化預算制度改革預留了空間。在貫徹實施新預算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預算法的銜接工作，做好新預算法配套制度建設與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協調，同步推進，堅持用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善制度。
(據9月1日人民日報，作者為財政部部長)
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