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世界各國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗和做法

（摘自中國文明網(wǎng)；2012年03月02日）

編者的話：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展，城市，特別是大中城市的中心作用日益增強(qiáng)，有專家認(rèn)為，在未來開放的貿(mào)易體系里，世界范圍的角逐將在城市間而非國家之間展開。但是，作為決定和影響城市競爭力的主要因素——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻長期困擾著城市的決策者。如何以戰(zhàn)略眼光為城市的未來發(fā)展立項融資？如何利用有限的資金高效地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

如何建立起一套城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自滾動發(fā)展模式？記者撰文介紹了一些國家在這些方面的成功經(jīng)驗和做法，分兩期刊出，希望能對讀者有所啟發(fā)。

美國：逐步完善投資機(jī)制

美國各級政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資非常重視，各自的做法大同小異。投資重點(diǎn)主要集中在改善社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面的項目上，其投資來源主要由聯(lián)邦政府公共財政支出、地方政府公共財政預(yù)算，以及地方政府資信擔(dān)保下的市政債券融資等部分組成。

美國實(shí)施聯(lián)邦、州和縣三級財政管理。

各級政府事權(quán)和財權(quán)劃定以收益范圍原則和效率原則為依據(jù)。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)涉及國家全局或需投巨資的公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，并據(jù)此向地方政府提供撥款、貸款和稅收補(bǔ)貼。如與全國性道路交通關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由聯(lián)邦財政投資，地方財政提供一定比例的配套資金即可。聯(lián)邦政府的財政支持絕大部分是有條件的，不準(zhǔn)挪作他用，目的是協(xié)調(diào)和引導(dǎo)地方政府投資。

其撥款方式主要分為兩種：一是“整塊撥款”，即聯(lián)邦政府就某一特定項目撥一筆款項，撥款多少與地方政府在該項目上投資多少無關(guān)。二是“按比例撥款”，即根據(jù)地方政府的投資額度確定出資比例。一般認(rèn)為，后者比前者更能刺激地方政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，而前者則容易導(dǎo)致地方政府將原定用于該項目的資金挪作他用。

雖然美國聯(lián)邦政府對地方城市基礎(chǔ)設(shè)施的絕對投資較大，但總的看來，投資比例并不算高。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)50年代初期約為20%，1977年攀升至40%，90年代又下降到25%左右。據(jù)考察，聯(lián)邦政府投資達(dá)到峰值之時，往往是全國性公共基礎(chǔ)設(shè)施或大型骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資頻繁之際。

美國州一級政府，尤其是州以下的地方政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主角。其資金來源包括稅收、基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的收入、市政債券、贊助捐贈等。但地方政府財力同樣是有限的。為此，美國建立了一套行之有效的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，幾乎所有的地方政府和地方政府代理機(jī)構(gòu)均通過組織發(fā)行市政債券募集了大量低成本社會資金，不僅對推動美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展起到了重要作用，而且還解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的代際公平負(fù)擔(dān)問題。

以建設(shè)一個使用50年的城市基礎(chǔ)設(shè)施為例，若僅靠短期稅收，全部投資負(fù)擔(dān)就會落在這段期間的納稅人身上，而發(fā)行市政債券則較好地解決了這一問題。

市政債券由政府信用作為擔(dān)保，州、市、縣、鎮(zhèn)各級地方政府及代理機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，品種繁多，主要分為“普通義務(wù)債券”和“收益?zhèn)眱纱箢?。前者由地方政府的征稅?quán)力、附加收稅、準(zhǔn)許收費(fèi)和特殊收費(fèi)作為償還保障，信用十分安全。后者是地方政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)為特定基礎(chǔ)設(shè)施籌資而發(fā)行的債券，并以相關(guān)設(shè)施的有償使用收入作為擔(dān)保，而不是由一般地方政府稅收擔(dān)保償付，主要用于城市建設(shè)和公用事業(yè)的發(fā)展，如機(jī)場債券、綜合性體育競賽和會議中心債券、收費(fèi)公路債券等均屬此類。

收益?zhèn)找媛瘦^高，但風(fēng)險也要高于一般債券。20世紀(jì)70年代以來，全美收益?zhèn)l(fā)行總量已超過一般義務(wù)債券。

市政債券的發(fā)行方式分為公開發(fā)行和私下配售兩種。一般責(zé)任債券均為競爭承銷，收入債券則通常采用協(xié)議承銷。免稅特征是市政債券最吸引人的地方。根據(jù)美國《1986年稅收改革法案》規(guī)定，用于公路建設(shè)、污水處理等公共目的債券的利息收入免繳聯(lián)邦所得稅。用于購物中心、體育館等私人目的債券雖需繳聯(lián)邦所得稅，但可免繳地方所得稅。

市政債券的投資者不僅有銀行、各類基金和保險公司等，而且個人投資者數(shù)量日益擴(kuò)大。2003年底，美國市政債券發(fā)行額為3850億美元，存量約2.4萬億美元，占美國債券市場總規(guī)模的13%左右，其中絕大多數(shù)是用于公共目的的免稅債券。受財稅政策調(diào)整和市場風(fēng)險影響，美國商業(yè)銀行投資市政債券的比例不斷下降，目前個人投資者已成為市政債券的最大投資者。市政債券已與股票市場、國債市場、企業(yè)債券市場并列為美國四大資本市場。

美國市政債券從建立到發(fā)展成熟走過了一條曲折的道路。20世紀(jì)70年代以前，在美國，發(fā)行市政債券無需按照證券法要求進(jìn)行注冊，也不受定期報告規(guī)制的約束。隨著個人購買市政債券的不斷增多及不規(guī)范行為的頻頻發(fā)生，美國國會通過了《1975年證券法修正案》，并據(jù)此成立了市政債券法規(guī)制定委員會(MSRB)。

該委員會系獨(dú)立的自律性機(jī)構(gòu)，由商業(yè)銀行、投資銀行和公眾代表15人組成，其職責(zé)是提出市政債券市場監(jiān)管方案，規(guī)范券商銀行、經(jīng)紀(jì)人和交易商的行為。但這一修正案在債券發(fā)行登記注冊和定期報告方面仍無明確要求。直到1989年市政債券披露法規(guī)才規(guī)定市政債券發(fā)行人和使用人需及時、定期披露和更新有關(guān)信息。聯(lián)邦證券法中的“反欺詐條款”對市政債券的發(fā)行和銷售具有很強(qiáng)的約束力，任何欺詐或欺騙行為都會受到查處，甚至被追究民事、刑事責(zé)任。

如今，美國建立了嚴(yán)密的市政債券監(jiān)管制度，規(guī)定發(fā)行市政債券必須由律師出具法律意見書，確認(rèn)債券的合法性和債務(wù)約束力，市政債券的舉債規(guī)模也受到嚴(yán)格的監(jiān)督和約束。

美國政府把引入社會資本作為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率和降低成本的手段，其主要做法是通過提供市場優(yōu)惠、特許經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)或由政府提供信用等方法吸引私人部門投資，而不是以直接投資者或直接借款人的身份介入。

其中，較為典型的模式有BOT和TOT 兩種。BOT是英文Build — Operate — Transfer的縮寫，指的是在通常由政府公共部門承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進(jìn)私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目。私人承包商負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)，并在特定時期內(nèi)享有該項目的專營權(quán)和專營收益，回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，期滿后由政府無償收回經(jīng)營權(quán)。TOT是英文Transfer — Operate —Transfer的縮寫，指的是政府將已建成的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目有償轉(zhuǎn)讓給私人資本，政府再將收回的資金投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。投資方則在某一特定時期內(nèi)享有該基礎(chǔ)設(shè)施的專營權(quán)和專營收益，經(jīng)營期滿后政府無償收回該項目。

值得注意的是，TIF方式在美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中越來越受到重視。所謂TIF方式，即“稅款增量融資法”，就是以項目開發(fā)前后的固定資產(chǎn)稅征稅差額來充當(dāng)項目開發(fā)資金。具體地說，就是政府預(yù)先為某一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)放貸款，等到項目完工增收效益后再提高該地區(qū)的稅率，直至投資全部收回。這種方式有其獨(dú)特之處。一般而言，改造或興建基礎(chǔ)設(shè)施會帶動所在地區(qū)各行各業(yè)收益的提高，政府以提高納稅的方式收回投資合情合理。耗資7400萬美元的華盛頓特區(qū)的大型購物中心Gallery Place即以這一方式融資。 (張介嶺)

埃及： 積極吸引社會資本

20世紀(jì)80年代以前，埃及憲法規(guī)定，埃及的城市基礎(chǔ)建設(shè)由國家承擔(dān)。20世紀(jì)80年代以后，埃及開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，試圖吸引私人資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

埃及于1980年通過了152號法令。該法令第二款規(guī)定，埃及鐵路當(dāng)局在建設(shè)新鐵路時，應(yīng)通過透明和競標(biāo)方式允許私人資本取得鐵路的建設(shè)權(quán)，中標(biāo)的私人投資商獲得的建設(shè)權(quán)期限不得超過99年。該法案還明確規(guī)定，經(jīng)埃及交通運(yùn)輸部長的推薦，政府有關(guān)部門將負(fù)責(zé)新建鐵路的票價和維修服務(wù)機(jī)制的制訂工作。

雖然上述法案在埃及通過已有多年，但迄今鮮有私營資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了激發(fā)私人資本對國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資熱情，今年夏天，埃及政府向人民議會提交了關(guān)于允許私人資本參與城市輕軌鐵路建設(shè)的新法案，埃及交通運(yùn)輸部長曼蘇爾向出席會議的議員對提案進(jìn)行了說明。目前，埃及全國現(xiàn)有鐵路全長5000公里，全部由國家經(jīng)營，連年出現(xiàn)虧損(虧損額每年高達(dá)18億埃鎊)。

埃及鐵路有152年的歷史，系統(tǒng)嚴(yán)重老化，事故頻仍，急需資金進(jìn)行維護(hù)。隨著城市人口的增長，開羅等大中型城市居民住宅區(qū)不斷擴(kuò)大，如開羅現(xiàn)有十月六號城、五月十五號城等衛(wèi)星城市，為了方便市民的出行，需要興建連接這些城區(qū)的輕軌鐵路。但由于建設(shè)城鐵每公里的費(fèi)用約為500多萬埃鎊，全國建設(shè)這些鐵路的總投資大約至少需要85億埃鎊(1美元約合5.75埃鎊)，這一數(shù)額大大超出了政府的預(yù)算能力。因此，政府必須制定新法案引進(jìn)私人資本的投資。

由于埃及議員們對新法案的分歧較大，議會進(jìn)行了激烈辯論。一部分持反對意見的議員認(rèn)為，如通過這一法案將損害中下層群眾的利益，因為鐵路如果由私營企業(yè)經(jīng)營，火車票價將大幅上調(diào)。這部分議員的意見反映了大多數(shù)中下層民眾的呼聲。

由于兩派的意見各不相讓，最后在通過新法案時作了一些修改，規(guī)定此法案僅適用于埃及大中城市的新城區(qū)鐵路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，不涉及舊鐵路的改造。同時，在鐵路新建設(shè)項目的招標(biāo)過程中必須做到完全公開透明，政府在私人資本投資建設(shè)的鐵路火車票價的制訂過程中擁有發(fā)言權(quán)。經(jīng)過修改后的法案于7月12日在埃及人民議會獲得通過。

由于新法案的通過，預(yù)計將在埃及出現(xiàn)新一輪城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資熱潮。據(jù)報道，某財團(tuán)計劃在未來10年內(nèi)采用BOT方式對埃及的交通運(yùn)輸業(yè)投資300億美元，投資項目包括連接盧克索、古爾達(dá)卡、薩發(fā)加、克納等旅游城市的鐵路和開羅市的幾條城鐵的建設(shè)。這些項目還將有埃及政府部門的參與。 (朱國才)

荷蘭：立法促進(jìn)廣泛合作

在荷蘭，為了促進(jìn)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，國家通過立法建立了公私合作伙伴關(guān)系(PPP)。此外，歐盟也通過制定《歐洲空間發(fā)展展望》(ESDP)，將歐盟的意圖滲入到成員國或地方規(guī)劃之中。在城市規(guī)劃和管理中，中央政府的角色在逐漸削弱，而地區(qū)和地方政府的作用則逐步加強(qiáng)。

鹿特丹的中央車站項目是荷蘭的特大建設(shè)項目之一。20世紀(jì)90年代中期，該項目曾被視為能夠強(qiáng)化鹿特丹這個海港城市國際地位的六大“戰(zhàn)略性”項目之一。計劃在中央火車站周圍的大片土地上進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，特別是建設(shè)有利于復(fù)興城市中心的服務(wù)性和娛樂性項目，并將車站本身改建成綜合交通換乘樞紐。為了實(shí)施此項計劃，荷蘭中央政府、鹿特丹市、荷蘭鐵路公司，以及多家對項目區(qū)域和城市開發(fā)有興趣的財團(tuán)、私人地產(chǎn)開發(fā)商等，共同建立起“合作伙伴關(guān)系”，一家英國城市設(shè)計公司所屬的建筑師事務(wù)所被指定為規(guī)劃設(shè)計單位。

該特大項目的開發(fā)時間長達(dá)18年，須完成三個階段的規(guī)劃任務(wù)：第一是完善和擴(kuò)建鐵路車站；第二是改造和新建車站周圍城市街區(qū)之間的配套工程；第三是完成65萬平方米的相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)項目。有關(guān)各方曾醞釀成立聯(lián)合項目開發(fā)集團(tuán)公司，以便將各項規(guī)劃、建設(shè)和權(quán)限納入同一個企業(yè)名下。但是，因為特大項目的內(nèi)容復(fù)雜和工期很長，這一設(shè)想最終未能實(shí)現(xiàn)。相反，初期的規(guī)劃與建設(shè)工作被一分為二，由荷蘭鐵路公司負(fù)責(zé)進(jìn)行鐵路車站和交通樞紐的施工與建設(shè)，由鹿特丹市議會主持進(jìn)行具有贏利性質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)，它們分別擁有各自獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)。

初期項目的規(guī)劃設(shè)計研究歷時4年，總體規(guī)劃于2001年4月問世。建設(shè)階段的啟動，預(yù)示著鹿特丹中央車站項目也由此成為將鹿特丹建設(shè)成“世界城市”戰(zhàn)略的組成部分。隨著時間的推移，各方認(rèn)識到，滿足城市社會需求的同時也是在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力，荷蘭政府由此提出了把城市規(guī)劃建設(shè)引入全球資本市場的基本思路。

2002年公布的政府文件顯示，戰(zhàn)略性項目的優(yōu)先地位以及城市營銷的政治地位已經(jīng)隨之調(diào)整、變化，新的財政預(yù)算將超過半數(shù)的資金用于確保城市街道和社會治安。老的火車站被確定為遺產(chǎn)建筑，“本土”建筑師將取代“海外”建筑師事務(wù)所負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計，項目預(yù)算從最初的8.75億歐元降至4.1億歐元，其余資金通過引進(jìn)國際資本完成。

在過去的幾十年間，所謂特大建設(shè)項目在荷蘭日趨普及。特大建設(shè)項目不僅要覆蓋土地的區(qū)域規(guī)劃，同時也會超越城市或地區(qū)的地域管轄，往往涉及國家總體規(guī)劃和全局性城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略。它以國家立項為發(fā)起方，以地方政府、相關(guān)企業(yè)經(jīng)濟(jì)合作為主要的參與者，以便在城市規(guī)劃中打破日常慣例，通過設(shè)計國際化的城市藍(lán)圖，加強(qiáng)城市建設(shè)在全球資本市場上的競爭力。

由于特大建設(shè)項目經(jīng)常超出市政府的財力所及，所以地方政府必須尋求私人企業(yè)和中央政府的合作，新興的公私合作伙伴關(guān)系即為其中一種，其基本原則是超越現(xiàn)行的規(guī)劃程序慣例，建立具有不同程度自治權(quán)、透明度和責(zé)任化的組織結(jié)構(gòu)。 (孫 健)

越南河內(nèi)：廣開財源重點(diǎn)修路

隨著以河內(nèi)市為中心的北部平原地區(qū)和以胡志明市為中心的南部平原地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，兩市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也日益面臨巨大的壓力。日前，首都河內(nèi)市財政廳財政資金處的負(fù)責(zé)人向記者介紹了河內(nèi)如何廣開財源，重點(diǎn)解決城市交通設(shè)施的措施和辦法。

河內(nèi)市目前擁有300多萬人口，是僅次于胡志明市的越南第二大城市。今后幾年河內(nèi)市基礎(chǔ)建設(shè)投資將會十分巨大，其中特別是要重點(diǎn)對城市道路和橋梁建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模投資。河內(nèi)市位于紅河沿岸，因此跨越紅河的橋梁在城市交通和以河內(nèi)為中心的北部平原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有特殊重要的作用，河內(nèi)市向北前往國際機(jī)場(內(nèi)牌機(jī)場)，以及向東前往出海港口海防市，向北前往越中邊境地區(qū)都要經(jīng)過跨越紅河的大橋。

目前紅河已經(jīng)擁有兩座公路橋和一座鐵路橋，但是目前顯然已經(jīng)顯露出與當(dāng)前的發(fā)展需求不相適應(yīng)的狀況，河內(nèi)與周邊地區(qū)的交通往來日益緊張，橋梁交通成為瓶頸，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成阻礙。因此，河內(nèi)市規(guī)劃在2006年至2020年先后建設(shè)10座紅河大橋，其中已經(jīng)命名為“日新”的紅河大橋計劃投資約5億美元，將于2006年年底動工興建。河內(nèi)市10座紅河橋梁建設(shè)計劃投入資金總額將達(dá)到15億—20億美元。

在城市道路交通領(lǐng)域，市區(qū)道路發(fā)展由于諸多因素的限制，只能重點(diǎn)解決個別交通路口的立體化問題，而目前擁有的道路建設(shè)幾乎已經(jīng)沒有拓展的余地。目前，河內(nèi)市正在規(guī)劃建設(shè)一條長度為13公里的輕軌電車線路，已經(jīng)開始著手進(jìn)行沿線居民搬遷和土地清理工作。而從根本上緩解河內(nèi)市交通壓力主要致力于城市環(huán)路建設(shè)，目前正在進(jìn)行城市三環(huán)線路的施工，今后還將進(jìn)行城市四環(huán)道路的建設(shè)。預(yù)計城市道路交通設(shè)施建設(shè)2006—2010年階段每年將投資1.5億—2億美元。

河內(nèi)市的橋梁和道路建設(shè)所需資金來源主要通過三個渠道：國家財政撥款、國外援助貸款和國內(nèi)社會資金。國家財政資金主要來自國家稅收和發(fā)行政府建設(shè)債券，國家每年按照預(yù)算調(diào)撥給城市財政。由于城市橋梁、道路建設(shè)項目資金需求量巨大，因此采取投資來源多樣化和BOT的方式解決。

對于可以回收資金的項目，對投資者采用BOT的投資方式，即投資者在項目完成后在一定期限內(nèi)擁有管理權(quán)，通過收費(fèi)的方式回收資金，到期后項目由國家收回。然而，投資者在擁有管理權(quán)的期限內(nèi)，管理和收費(fèi)方式必須符合國家法律法規(guī)，不得隨意超越。而對于那些無法回收資金的市政交通項目，則完全由國家投資。此外，市內(nèi)交通建設(shè)的一些項目凡是暫時沒有辦法回收資金的，由國家進(jìn)行投資。

由于河內(nèi)市和胡志明市在越南經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，因此政府在制定政策時給予很大程度傾斜。如按照越南有關(guān)法律規(guī)定，地方省市不得直接向國外貸款，獲得國外貸款的方式是由國家出面向國外貸款后，由國家再貸給地方省市；或者由國家出面代替地方省市向國外貸款。而河內(nèi)市和胡志明市則享受可以不通過國家而直接從國外貸款的待遇。

另外，按照國家財政法的規(guī)定，全國各省市每年使用的投資資金不得超過已經(jīng)獲取投資資金總額的30%，以保障資金投放和使用的安全。如獲得總額為10億美元的投資資金，而實(shí)際使用資金不得超過3.3億美元，但是河內(nèi)市和胡志明市則不受此限制，可以100%地使用所獲得的全部投資資金。

河內(nèi)市政對于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)項目還設(shè)有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立“土地基金發(fā)展中心”。該機(jī)構(gòu)是河內(nèi)市政府機(jī)構(gòu)，擁有權(quán)威性，全權(quán)負(fù)責(zé)投資者投資后的土地搬遷和清理工作。 (利 國)

新加坡：規(guī)劃細(xì)致有章可循

新加坡在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面精打細(xì)算，注重規(guī)劃。多年前，新加坡政府將大量資金投入到各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，特別是投資量大、投資回收期長、資金周轉(zhuǎn)慢的公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括港口碼頭、機(jī)場等交通設(shè)施，水電電纜設(shè)施，工業(yè)區(qū)設(shè)施等，如今樟宜機(jī)場成了全球飛機(jī)起降架次最頻繁的空港，吉寶港成了貨物吞吐量排名世界前列的集裝箱貨柜碼頭，眾多先進(jìn)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施為新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

新加坡政府十分重視城市規(guī)劃，從20世紀(jì)60年代起，專門委托聯(lián)合國幫助開展城市發(fā)展的概念性規(guī)劃。經(jīng)過幾十年的發(fā)展演變，新加坡目前的城市建設(shè)，已經(jīng)形成了由規(guī)劃法令、概念藍(lán)圖及發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖組成的較為全面、完整的規(guī)劃編制體系。

規(guī)劃法令具有法律效力，主要是制定總體規(guī)劃，確立城市開發(fā)建設(shè)的總體框架，其標(biāo)明的規(guī)劃條件詳盡具體，包括功能分工、發(fā)展密度、高度控制、后退線等內(nèi)容，具有較強(qiáng)的可操作性。同時，它還授權(quán)國家發(fā)展部部長行使與規(guī)劃有關(guān)的各種職責(zé)，包括制定規(guī)劃法的實(shí)施條例和細(xì)則、任命規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主管官員、審批總體規(guī)劃、受理規(guī)劃上訴、并可直接審批開發(fā)申請。

此外，新加坡政府還頒布了土地征用法和租金限制法，前者授權(quán)政府及其代理機(jī)構(gòu)為了確保公共建設(shè)、居民住宅、商業(yè)和工業(yè)用地，可以按照固定價格征用私人土地；后者主要用于限制1947年以前建造的私人建筑價格，以免政府在翻新、擴(kuò)建時無度增加建設(shè)成本。

新加坡規(guī)劃編制的醞釀和出臺，主要通過以下步驟：

一，由國家發(fā)展部下屬的城市重建局通過調(diào)研，圍繞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略，依據(jù)規(guī)劃法令、土地征用法、租金限制法和總體概念規(guī)劃，提出初步的規(guī)劃設(shè)計方案，并與交通、商業(yè)、工業(yè)等相關(guān)部門溝通后做出相應(yīng)調(diào)整，拿出征求意見稿。

二，組織與公眾對話，廣泛征求、收集公眾意見進(jìn)行修改并展覽兩個星期，之后再由規(guī)劃部門根據(jù)公眾意見進(jìn)行修改補(bǔ)充，形成送審的規(guī)劃設(shè)計指導(dǎo)方案。

三，交由國家發(fā)展部牽頭的由交通、工業(yè)、商業(yè)、環(huán)境等眾多相關(guān)部門專家組成的概念性規(guī)劃總執(zhí)行委員會審定，經(jīng)過審查修改形成審查修改意見。

四，送交由總理、國家發(fā)展部長和財政部長組成的3人總規(guī)劃委員會審批，通過后予以公布，并有一系列嚴(yán)格的程序確保實(shí)施。

概念藍(lán)圖是對新加坡整體城市發(fā)展的綜合性、長期性和戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃，通過對社會經(jīng)濟(jì)的深入研究，確定了長期和短期的發(fā)展策略，確定了影響空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展策略。新加坡編制城市發(fā)展概念藍(lán)圖最早完成于1958年，每10年調(diào)整一次，迄今已經(jīng)歷時半個世紀(jì)，期間經(jīng)過不斷地補(bǔ)充與調(diào)整，越來越符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況。

最近一次的規(guī)劃調(diào)整工作在2001年完成，當(dāng)時城市重建局以550萬人口為基數(shù)，勾畫出新加坡未來40至50年的發(fā)展遠(yuǎn)景，以確保新加坡城市基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足民眾日益增長的各種需求。

在此基礎(chǔ)上，概念藍(lán)圖這一遠(yuǎn)景規(guī)劃的策略和政策又被轉(zhuǎn)化為55個發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖，即更為具體、詳細(xì)的中期分區(qū)規(guī)劃，用來指導(dǎo)未來10至15年的發(fā)展。它包括各個地區(qū)的人口對住宅的需要，以及提供配套所需的商業(yè)、工業(yè)、交通、娛樂和公共機(jī)構(gòu)的設(shè)施，土地的用途，建筑的高度和密度等。公眾可通過展覽會、對話會和調(diào)查咨詢對發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖發(fā)表意見，供政府參考、采納。發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖原則上5年修訂一次，不得隨意變更。

為落實(shí)發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖計劃，城市重建局定期購買或出售土地，通過招標(biāo)、代理、委托等各種方式，利用政府、民間以及國外資金和企業(yè)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營。目前，城市重建局將新加坡所有土地劃分為900多個區(qū)塊，并在每一區(qū)塊內(nèi)對土地的使用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃。土地按照使用功能，大致被分為工業(yè)用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商務(wù)區(qū)用地等5類，其中，用于道路交通、公共設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施的地塊已經(jīng)單獨(dú)規(guī)劃出來，也必須在指定區(qū)塊內(nèi)施工建設(shè)。

新加坡中央政府在公共管理事務(wù)中起著決定性的主導(dǎo)作用，國家發(fā)展部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市規(guī)劃，其下屬的城市重建局則是監(jiān)管居民住宅及市區(qū)重建事務(wù)的具體職能部門。它成立于1974年，專門負(fù)責(zé)規(guī)劃使用國有土地，審批建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。從1989年11月1日開始，原來的規(guī)劃局并入城市重建局，形成了統(tǒng)一負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)控制、舊區(qū)改造和遺跡保護(hù)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。

城市重建局的最高行政主管是總規(guī)劃師，所轄除了城市規(guī)劃署、土地行政署、企業(yè)發(fā)展署等職能部門以外，還附設(shè)兩個委員會，分別是總體規(guī)劃委員會和發(fā)展管制委員會，由總規(guī)劃師兼任主席，成員則由發(fā)展部長任命。總體規(guī)劃委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公共建設(shè)計劃的立項審批，使之盡快得以落實(shí)。其成員包括主要公共建設(shè)部門的代表，每隔兩周召開例會，討論政府部門的公共建設(shè)項目，提交部長決策。大型的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、地鐵等項目，經(jīng)重建局審核后，均需提交總體規(guī)劃委員會審查通過方可實(shí)施。

記者在城市重建局采訪時，參觀了新加坡城市展覽館，看到了細(xì)致入微的新加坡全島立體模型，甚至包括當(dāng)?shù)氐拿恳粭l街道和每一座樓房。當(dāng)時正好趕上一群小學(xué)生在教師的帶領(lǐng)下前來參觀，有的小孩還天真地湊近模型，找尋著自家的樓房。展廳內(nèi)還設(shè)有“規(guī)劃師工作臺”，參觀者也可以做一回城市規(guī)劃師，設(shè)想將金字塔放在濱海廣場，將悉尼歌劇院搬到圣陶沙，或者在烏節(jié)路建造一座“中國廣場”，說不定想法就會得到采納而被付諸實(shí)施呢。

另外值得一提的是，雖然新加坡已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面受益匪淺，但仍然十分重視基礎(chǔ)設(shè)施的改造和完善。如新加坡港口碼頭的建設(shè)主要由政府投資，港口的營業(yè)收入除了營業(yè)稅外，全部用于港口的改造和再建設(shè)。近幾年，為提高融資，新加坡政府在對地鐵進(jìn)行重組的過程中，通過向公眾出售33.7%的股權(quán)，收回部分建設(shè)資金，其中大部分也將用于建造新的地鐵線路。